國務(wù)院最近發(fā)出加強(qiáng)土地調(diào)控通知，進(jìn)一步收緊土地“閘門”，這是實(shí)施“最嚴(yán)格的土地管理制度”的又一記重拳。但盡管中央土地調(diào)控措施三令五申，某些地方囤積土地之風(fēng)依舊。業(yè)內(nèi)人士指出，一些開發(fā)商與當(dāng)?shù)卣肮賳T形成了某種利益機(jī)制，這是土地案件頻發(fā)、查處阻力重重、調(diào)控效果受影響的重要原因之一。

　　囤積土地出現(xiàn)“升級(jí)版”

　　“前年五部委來查過，村里撒了些毛豆種子應(yīng)付，以后就一直撂荒。”上海市青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)一姓沈的村民很心疼，多好的水田！“有些擅自蓋了廠房；還空著的，寧讓拋荒，不讓耕種，理由是土地批租了。”他說，聽說國家又加強(qiáng)土地管理了，不知這回能不能保住他那一畝三分地。

　　和這位村民一樣“痛心”“無奈”的上海青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)二聯(lián)村村民，手里攥著厚厚一疊“土地批租”合同。村委會(huì)批租的土地總共不下200畝，一批就是50年。這還不包括拋荒“曬太陽”的300多畝耕地。

　　這就是所謂的“以租代征”――當(dāng)前囤積土地的典型手法之一，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)以低廉的補(bǔ)償為代價(jià)，比如給農(nóng)民上小城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，收走農(nóng)民的土地，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)或開發(fā)公司支配。在“出租”的幌子下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避了建設(shè)用地審查報(bào)批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的繳納，而農(nóng)民并不知情。

　　國土資源部一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某直轄市一個(gè)區(qū)違法用地?cái)?shù)占新增建設(shè)用地?cái)?shù)的79.3%，面積占70.3%，其中91.3%是耕地，全是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手里租來，并未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

　　隨著國家土地管理趨緊，一些地方囤積土地手法更加隱蔽，破壞性更強(qiáng)，比如“偷梁換柱”“化整為零”“擅改規(guī)劃”“假招拍掛”等，不一而足。

　　廣東惠州市惠陽區(qū)一塊52萬多平方米的土地就是這樣被圈占倒賣的。這塊土地原本屬于惠州市東華集團(tuán)有限公司和當(dāng)時(shí)的惠陽市(現(xiàn)已改為惠陽區(qū))灝龍實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司共有。兩家公司在拿到土地使用證十多天后，又成立了一家新公司，將土地使用證直接更名過戶到新公司名下。

　　然后，兩家公司從新公司撤股。“金蟬脫殼”中，土地?fù)Q了東家，操作者成功地偷逃了巨額土地轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)。實(shí)名舉報(bào)此案的湖南省湘陰縣人民法院披露說，這是一起典型的偷梁換柱式圈地倒賣案，當(dāng)?shù)貒敛块T竟為其辦理土地變更登記，真是匪夷所思。迄今，這一地塊仍然閑置荒蕪，并未得到應(yīng)有的追繳。

　　據(jù)分析，當(dāng)前的囤積土地手法與過去明顯不同，違法者往往與地方政府、部門的某些官員暗中通氣，得其“特許”；有的甚至取得當(dāng)?shù)貒敛块T“手續(xù)”，打著“合法”幌子，在土地使用權(quán)證里面大做文章，人為地制造“土地迷局”，有很大的欺騙性。

　　是糾正土地違法，還是放任土地違法？

　　上海市青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)二聯(lián)村村民反映，一年前，中央就上海郊區(qū)土地亂開發(fā)、亂使用等問題曾派專人調(diào)查。這個(gè)村為了應(yīng)付調(diào)查，在已被破壞并荒蕪的土地上，緊急撒上毛豆種子，以掩蓋拋荒土地的真相。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司還調(diào)來多輛挖掘機(jī)，重新開溝，筑起田埂，結(jié)果是馬馬虎虎地種了一熟。

　　因擔(dān)心外人看見大片良田荒毀，村里干脆在其四周筑起高高的圍墻；又擔(dān)心“此地?zé)o銀”，于是再度拆掉圍墻，這些土地拋荒至今。地方大搞形式主義，欺上瞞下，百姓看在眼里，痛在心里，只有無奈和氣憤。

　　業(yè)內(nèi)人士說，這是一些地方政府、部門的官員應(yīng)付中央土地調(diào)控措施的手法之一，名曰“貓鼠”游戲。另一種手法名曰“太極推手”。比如，在廣東惠州土地案中，有關(guān)部門大耍“推”“拖”動(dòng)作：廣東省國土資源廳說，此案責(zé)任不在省局，應(yīng)由惠州市國土部門負(fù)責(zé)。惠州市國土局在記者反復(fù)追問下，承認(rèn)“有錯(cuò)”，表示將予以處理。可一個(gè)月后，該局的回答是“最近工作繁忙”，主要領(lǐng)導(dǎo)人“很難聚在一起”，所以難以定論，需再作“研究”。

　　國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局一位官員指出，土地違法屢禁不止，根源在于地方政府用地沖動(dòng)。為了招商引資、出政績，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)背后默許甚至支持土地違法行為。他說，但凡性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

　　中央土地調(diào)控政策明確態(tài)度堅(jiān)決

　　一方面是“收緊地根”聲聲急，一方面是“囤積土地”花樣新。令人驚訝的是，在中央有關(guān)措施連續(xù)出臺(tái)的形勢下，土地違法沉疴依然難治甚至出現(xiàn)反彈。

　　近幾年來，中央為加強(qiáng)土地調(diào)控出臺(tái)多項(xiàng)措施，從叫停國有土地協(xié)議出讓到全國土地市場治理整頓，從嚴(yán)格控制土地供給到限期解決協(xié)議出讓土地“遺留問題”等。

　　特別是2004年，中央連續(xù)下發(fā)《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》和《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確我國“實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度”。

　　今年9月，國務(wù)院再次發(fā)布加強(qiáng)土地調(diào)控通知，問責(zé)地方政府，提高土地出讓價(jià)格，調(diào)整土地收益分配。然而在一些地方，中央有關(guān)土地調(diào)控政策措施并未收到預(yù)期效果；還有的地方，違法圈地出現(xiàn)了嚴(yán)重反彈。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，全國查處土地違法案11萬多件，涉及土地面積2萬多公頃；2003年，兩項(xiàng)指標(biāo)分別增至17.8萬件、5.59萬公頃。2005年，國土資源部對(duì)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，違法用地?cái)?shù)占新增建設(shè)用地的近60%，違法用地面積占新增用地面積的約50%，個(gè)別地方高達(dá)90%。

　　分析人士認(rèn)為，地方國土管理機(jī)構(gòu)同時(shí)是地方政府的行政管理部門，它的人事、財(cái)政關(guān)系都隸屬于地方，對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)批條子往往無能為力。況且，土地出讓金收入是地方政府重要的稅收來源之一，有的城市甚至是主要的財(cái)政收入來源。這也是土地案件頻發(fā)、查處阻力重重、調(diào)控效果受影響的一個(gè)重要原因。

　　可見，“利益鏈”不破除，“土地迷局”難解。目前，我國已開始推行國家土地督察制度，并以此推動(dòng)地方落實(shí)國家出臺(tái)的一系列土地調(diào)控措施。

　　最近，國土資源部發(fā)文要求，省級(jí)土地行政主管部門要直接立案查處重大土地違法案件，并從今年起，把辦案和案件查處率、結(jié)案率作為考核省級(jí)土地行政主管部門工作的重要指標(biāo)。這些措施效果如何，還有待于時(shí)間的檢驗(yàn)。