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當前土地問題的深層次原因

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當前土地問題的深層次原因

作者:不詳  日期:2006/11/5    來源:上海廠房網   熱線:400-0123-021   【提交需求

  大勢觀察 黃小虎

  現在,土地問題非常多,成為社會關注的熱點,也是國土資源管理工作的重點和難點。這幾年集中爆發出來的土地問題,從表象來看,主要是地方政府行為問題,現在媒體也常說土地違法主要是地方政府違法。但是,深入探討,就會發現,這里面還有更深層次的問題。

  一、財政體制問題

  土地問題,就其本質來說,是財政問題,金融問題。1993年、1994年實行分稅制改革是非常必要的。20世紀80年代改革放權以后,中央財政集中度越來越低,在全國財政收入中,中央財政一度只占不到10%,非常困難。1993年以后,實行分稅制改革,劃分了國稅、地稅,逐步扭轉了這一局面。到1999年、2000年,情況發生了根本性的變化,財政收入格局變為“五三二”,就是在全國財政收入中,中央財政占了50%,省市級財政占30%,縣鄉級財政占20%。有人曾概括這樣的財政收入格局為:中央過的是美日子,省市過的是甜日子,縣里過的是苦日子,鄉村沒法過日子。縣鄉兩級財政供養人員占全國財政供養人員的67%,但是財力只占20%,所以縣鄉級財政普遍負債累累。而縣鄉是直接面向農村的,因而有人指出,財政分配不合理,是“三農”問題的根源。其實,土地問題的根源也是如此。財政收入分配格局改變了,但事權沒有改變,還不斷地給下邊出題目,提出加快城鎮化步伐,提出東部率先實現現代化,提出西部大開發,提出振興東北,提出中部崛起,等等。形成了你追我趕之勢,大家都要加快發展。錢從哪里來?財政收入的主要稅種,產業稅、工業稅等大頭都歸中央,據有關資料,近年中央財政的集中度已達60%。地方怎么辦?誰當這個家,都得想辦法。

  留給地方的稅收,包括建筑稅、房地產業稅等。地方政府慢慢意識到,只要大興土木,不僅能夠顯示政績,而且能夠財源滾滾,何樂而不為?1999年、2000年以后,全國掀起建設熱和房地產熱,不是偶然的,而是有財政體制的動因。據國務院發展研究中心劉守英等人在浙江的調查,在發達的市縣,如紹興、金華、義烏等地,這幾年的房地產稅,建筑稅,占到地方稅收的37%;1999年到2003年,增長幅度為50%到100%。這是跟土地有關的一個方面。除了稅收,還有非稅收入,主要是土地出讓金。據劉守英等的調查,浙江比較發達的市縣,土地出讓金年收入在10億元到20億元之間,成為預算外收入的大頭,占60%到70%,這是第二個方面。第三,還有與土地直接、間接有關的各種收費,有的是土地部門直接收的,有的是財政部門收的,有的是其他部門收的,反正你占著這塊地就搭上一個費,五花八門,名目繁多。浙江有一個縣的這類收費,一年就是2億多元。面對這樣的利益,地方政府能無動于衷?這就是財稅體制的外在壓力,使得各級地方政府產生擴張用地的內在動力。

  二、金融體制問題

  據劉守英等的浙江調查,在一些發達的市縣,每年的基礎設施投資上百億元,甚至數百億元。這些投資里面,屬于財政預算內資金的,只占不到10%,土地出讓金占20%-30%,另外的60%,甚至70%的資金從哪里來?靠銀行貸款。各級土地儲備中心,還有政府成立的一些公司,開發區的管委會,拿土地作抵押,到銀行貸款。以儲備的土地作抵押,嚴格地說沒有法律依據,這里起作用的主要是政府信用。從銀行的角度看,有政府信用作擔保的,自然是優良貸款。

  政府的城市基礎設施投資,主要靠銀行。房地產業的發展,也主要靠銀行。據劉守英等在浙江、陜西、廣東等地的調查,各類房地產開發商的自有資金大體上占20%,其余80%靠貸款。在20%的自有資金里面,還包括購房戶的預付款、定金等。而個人購房的資金中70%也是銀行貸款。從1999年到2004年,四大國有商業銀行房地產開發貸款增長40倍,平均每年增長幅度是100%。同期,個人貸款年均增長幅度是200%。同一時期,紹興地區個人房貸增長77倍,而人均可支配收入僅增長了1.7倍,房貸增長遠遠超出人均收入的增長,這里面隱藏著房貸的風險。在一定意義上可以說,近年房價是銀行抬起來的。

  一些地方的工業熱、開發區熱,也與銀行有關。內蒙古為什么大上火電?因為9家銀行與2家財務公司給其提供了200億元電力貸款,其中已有60億元用到了7個違規項目上。地方從銀行拿到錢,必然要上項目,合法要上,非法也要上,否則如何還貸?上項目必然占地,占了地又可以貸款,何樂不為?

  總的來看,地方政府的建設資金,房地產商的開發資金,個人購房的資金,主要都來自銀行的貸款,甚至上工業項目也靠銀行貸款。銀行放貸的依據就是政府信用和土地抵押,政府不會倒閉,土地是不動產,跑不了,自然是優良貸款。金融和土地相結合,導致城市建設熱、房地產熱和工業開發區熱。2003年,2004年,中央宏觀調控抓兩個閘門:金融和土地,就是這個道理。當然,銀行也有難處,目前存貸差越來越大,不放貸就可能破產。存貨差的背后又是老百姓不敢花錢,因為看病貴、上學貴、住房貴,加上老無所養,有錢只好存在銀行,以備不測之需。

  除了財政推、銀行拉之外,政府職能、干部體制也是引導各地大干快上的深層原因。

  三、目前的發展模式不可持續

  現在的供地結構,各地情況不大一樣,大體上是“四三三”,甚至是“五三二”。就是說,基礎性公益性用地,如政府辦公樓、城市廣場道路、醫院、學校等等用地,在整個供地量中大體上占40%,甚至50%;工業性用地占30%;經營性用地占30%,有的地方只占20%。公益性用地,財政要貼錢。工業用地,特別是開發區用地,也是賠錢的。各類工業用地開發成本大體上是每畝10萬元到20萬元之間,但是在出讓給企業的時候,多數是賠錢的,收不回成本。什么原因?招商引資的需要,地區之間競爭的需要。競爭,無非是軟硬環境,軟環境是各種服務,硬環境就是土地。大家互相競爭,競相壓低地價。作為地方政府,算大賬,把企業引來了,稅收增加了,就業增多了,人氣上來了,經濟發展了,土地便宜點給他,在稅收上補回來,很難說是不理性的行為。就說浙江,全省平均土地開發成本大約是10萬元一畝,平均出讓價格是8.6萬元一畝,大約有1/4的開發區出讓價不到成本價的一半。近年來,很多市縣工業用地的價格都在下降,每平方米下降40元至50元。這樣的供地結構,公益性用地政府貼錢,工業性用地政府賠錢,那只能靠30%甚至20%的經營性用地來賺錢。經營性用地招拍掛,價高者得地,土地賣高價,政府有了收益,可以用于城市建設,可以補補財政窟窿。這樣的機制,在東部發達地區勉強可以維持,因為招商引資有效益,可以通過稅收把這筆錢逐步收回來,達到平衡。但是中西部地區也學東部發達地區這么搞,引進的企業沒有多少效益,沒有多少稅收,結果政府財政背上了很大的包袱,財政窟窿越填越大,這就孕育著政府的信用危機,隱藏著財政風險。即使是東部發達地區,許多地方政府也清楚,這里有很大的風險,一旦資金鏈斷了,就會形成惡性循環:要填財政窟窿,就得征地賣地;產生新的窟窿,就得再征地,再賣地。這樣就導致土地儲備機構運作模式發生很大變化,背離了當年設立土地儲備機構的初衷。

  當年的初衷,是調控土地市場。土地價格高的時候,把地賣出去;土地價格低的時候,把地買進來,使土地市場平穩運行。現在,土地儲備機構的實際運作已經偏離了當年的目標,各級地方政府都把土地儲備機構當成一個生財機構。從儲備土地的構成來看,也反映了這種變化。據劉守英等的調查,2001年以前,浙江某縣收購的儲備土地中存量土地占86%,新征用農民的土地只占14%;2002年以后,情況發生了根本的變化,收購的儲備土地中,存量土地只占12%,88%是新征的土地。

  四、需要綜合改革

  從表面上看,地方政府行為不理性,違法用地,但從深層次分析,地方政府也是不得已而為之。地方政府5年一個任期,誰上任都想辦點實事,出點政績,“為官一任,造福一方”,怎么辦?自然要走這條路,征到土地可以賣錢,可以招商,還可以到銀行貸款,歸根結底是要占土地。所以,土地問題,不是單純的土地管理問題,是一個綜合性的問題。今后中國的改革,單兵難以推進,需要綜合改革。研究土地問題,要拓寬視野,要綜合考慮,要關注財政,關注金融,關注投資。2003年之后,新的中央領導已著手解決這些問題,但只能慢慢來。財政轉型已看出些眉目,金融、稅制尚在探索,政府職能轉變則是遙遙無期,這種情況下,中央眼前可倚重的惟有嚴管土地,有點偏師借重的意思。目前出臺的土地措施,多屬行政手段,是治標而非治本的急就章。但這樣萬馬奔騰,一夫當關,能不能擋得住?恐怕難。偏師畢竟不是主力,如果作為主力的財稅、金融不能與土地協調動作,甚至是反向調節,靠土地一家肯定是擋不住。眼前的事沒法子,但長遠研究,應將土地與財稅、金融統籌考慮。即使從土地改革的角度看,凡改革都是有成本的,土地管理和土地制度改革的成本,就是財政的支持和金融的協調動作。否則改革措施再好,也無法出臺,出了臺也落實不了。

  (作者單位:中國土地學會)



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